15.10.2009 Водный кодекс России, принятый ГосДумой в апреле 2006 г., равно как и его проект, вызывали и вызывают недоумение всего сообщества учёных, специалистов-водников, Общественной палаты России, общественных экологических организаций и объединений. До настоящего времени они не понимают,

• на каком основании водные объекты и водные ресурсы отнесены к имуществу и почему водные отношения должны регулироваться по правилам гражданского права,
• кто мог додуматься разделить поверхностные и подземные воды, а управление ими вывести на разные ведомства,
• почему законодатели проигнорировали законы природы о неделимости, непрерывности круговорота воды в природе, об ограниченности и уязвимости водных ресурсов,
• почему нормы Водного кодекса России не согласуются с установлениями Конституции России о том, что водные объекты и их водные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории,
• почему решение о принудительном прекращении водопользования должно рассматриваться только в суде,
• почему в этом акте отсутствуют положения о государственном нормировании в области использования и охраны водных объектов, включая нормирование качества воды водных объектов,
• почему в нём отсутствуют положения об отказе в предоставлении водного объекта в пользование, равно как и требования к охране водных объектов от истощения водных ресурсов,
• на каком основании ликвидированы водоохранные зоны как фактор охраны водных объектов от загрязнения водных объектов и истощения водных ресурсов,
• почему в Водном кодексе не предусмотрена обязанность государства соблюдать и защищать права граждан на благоприятную водную среду и охрану их здоровья? И т.д. и т.п.

Даже Д.А. Медведев, будучи первым заместителем председателя Правительства, нашёл время для исследования новой редакции Водного кодекса. Выступая на Конференции в Высшем Арбитражном суде России в августе 2006 г., он сказал, что принятые Водный и Лесной кодексы являют собой образцы плохо сделанных законов.

Рассматриваемый проект федерального закона «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» разработан с учётом поступивших и опубликованных предложений специалистов, учёных и экологических общественных организаций, а также не учтённых поправок депутатов ГосДумы к проекту Кодекса при его подготовке к рассмотрению во втором чтении.

Такой подход позволил урегулировать принципиальные проблемы водных отношений, нацеленные на совершенствование государственного регулирования водных отношений, на обеспечение безопасного водопользования.

Коротко о содержании предлагаемых изменений.

Статья 1. Основные понятия

1. Статья 1 Водного кодекса содержит ряд базовых понятий, в том числе понятие «водный объект». Под водным объектом подразумевают природный и искусственный водоём, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.

При подготовке настоящего законопроекта к внесению группа авторов сочла целесообразным учесть замечание Правительства России, приведённое в заключении на первую редакцию законопроекта от 28 июня 2007 г., о необходимости устранения противоречия между указанным содержанием понятия «водный объект» и содержанием законопроекта в отношении подземных вод. Авторы законопроекта предлагают новую редакцию понятия «водный объект», поскольку определение этого понятия, данное в статье 1 Водного кодекса, представляется недопустимым по следующим основаниям.

• Во-первых, определение понятия, по правилам юридической техники, может содержать только общие признаки и не должно включать перечень какой-либо части самого понятия, т.е., недопустимым считается определение понятия через само понятие..
• Во-вторых, такое определение противоречит части 5 статьи 5 Кодекса, поскольку из этого понятия исключены подземные водные объекты (бассейны подземных вод и водоносные горизонты).
• В-третьих, по указанным признакам к водным объектам можно отнести любую лужу, бытовой бассейн, разного рода водоотводящие каналы и другие сооружения и образования.
• В-четвёртых, с какой стороны слово «формы» можно отнести к признаку водного объекта. Да и словосочетание «постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима» не согласуется с требованиями грамматики русского языка.

Под водным объектом авторы законопроекта подразумевает сосредоточение вод в углублениях или понижениях земной поверхности, а также в недрах, которое обладает признаками границ, объёма, особенностями водного режима и зарегистрировано или может быть зарегистрировано в государственном водном реестре.

Даже такой признак водного объекта как факт регистрации или возможность регистрации сосредоточения вод в государственном водном реестре выводит из числа объектов водных отношений лужи, бытовые бассейны, разного рода водоотводящие каналы, другие сооружения и образования.

Статья 5. Поверхностные водные объекты и подземные водные объекты

2. Частью 3 статьи 5 Кодекса предусмотрено, что поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Такое определение составных частей поверхностного водного объекта нельзя считать приемлемым и исчерпывающим.

• Во-первых, к примеру, боковой границей реки являются береговые линии, а не береговая линия.
• Во-вторых, границами территориального моря России являются условные, а не береговые, линии, устанавливаемые в соответствии с международным морским правом.
• В-третьих, нет оснований утверждать, что дно озера Байкал или дно территориального моря России является «землями, покрытыми водой». Налицо подмена понятий.
• В-четвертых, установление части 3 статьи 5 Кодекса о том, что данный водный объект находится в пределах береговой линии, представляется более чем странной ошибкой. В таком случае площадь водной поверхности указанного водного объекта будет равняться нулю!?

Рассматривая содержание части 3 статьи 5 как базовое положение Кодекса, авторы считают необходимым изложить её в следующей редакции:

«3. Поверхностные водные объекты состоят из сосредоточения поверхностных вод и его дна, ограниченных береговой линией или береговыми линиями либо условной линией или условными линиями, установленными в соответствии с частью 4 настоящей статьи, нормами международного права и (или) международными договорами Российской Федерации.».

3. С целью устранения пробела в отношении составных частей и порядка определения границ подземных водных объектов содержание статьи 5 Водного кодекса предлагается дополнить частью 6, имея в виду что порядок определения составных частей подземных водных объектов и их границ законодательством о недрах не урегулирован.

Статья 8. Право собственности на водные объекты

4. Подпунктом «а» пункта 3 законопроекта предлагается дополнить статью 8 Кодекса частью 11, устанавливающей, что водный объект не может одновременно находиться в собственности нескольких субъектов права собственности. В соответствии с заключением Комитета такая норма является избыточной, поскольку в соответствии со статьей 8 Кодекса все водные объекты, за исключением прудов и обводненных карьеров, находятся в федеральной собственности.

С таким заявлением нельзя согласиться по следующим основаниям. Во-первых, водопользователи, заключившие договор водопользования, к которому в соответствии со статьей 12 Водного кодекса применяются положения Гражданского кодекса об аренде, на основании статьи 261 Гражданского кодекса вправе приобрести право собственности на соответствующий водный объект. Во-вторых, к примеру, река Белая Калитва, которая согласно части 1 статьи 8 Водного кодекса должна находиться в федеральной собственности, на основании части 2 этой статьи оказалась в собственности нескольких десятков лиц с несовместимыми интересами только потому, что в русле указанной реки и ее притоков построено 368 прудов… В данной ситуации негативные последствия для указанной реки и людей, проживающих на этой территории, очевидны.

Установление нормы об ограничении количество собственников водного объекта направлено на защиту прав собственников, неопределенного круга заинтересованных лиц и внесение определенности об ответственности собственников за состояние их водного объекта.

Статья 9. Право пользования водными объектами

5. В часть 1 статьи 9 предлагается внести изменения, в соответствии с которыми право пользования всеми, в том числе подземными водными объектами приобретается по основаниям и в порядке, которые установлены Водным Кодексом. Одновременно предлагается установить запрет выкупа водного объекта или его части, предоставленных физическому лицу или юридическому лицу в пользование на основании договора водопользования, за исключением случая, предусмотренного ч 4 ст 8 настоящего Кодекса.

В связи с тем, что Кодекс не распространяет общий порядок определения права собственности на подземные водные объекты, предоставления и прекращения права пользования этими водными объектами для целей водоснабжения питьевого назначения и отсылает по этим вопросам к несуществующим нормам законодательства о недрах, статьей 1 законопроекта предусматривается исключить из Кодекса такие отсылочные нормы в статьях 8, 9, 10, 11 и 43. Несмотря на очевидный пассаж, Правительство в очередной раз отмечает, что законодательство о недрах регулирует отношения, возникающие в связи с использованием специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды. Не обременяя себя вопросом: «Являются ли подземные водные объекты предметом законодательство о недрах?».

Правительство России до настоящего времени не воспринимает положения Конституции России (пункт «в» статьи 72) и традиции российского законодательства о том, что водное законодательство является самостоятельной отраслью законодательства и что во всех цивилизованных странах подземные воды всегда признавались и признаются водными объектами и поэтому включались и включаются в единый водный фонд. Складывается впечатление, что кое-кто забыл законы природы о неделимости, непрерывности круговорота воды в природе, о взаимосвязи поверхностных и подземных вод и требований о единой политике их использования и охраны… Не исключено, что в такой раздвоенности невидимого регулирования водных отношений скрываются корпоративные интересы. На самом деле отношения по поводу использования подземных водных объектов и их охраны от загрязнения и истощения не урегулированы ни в новой редакции Водного кодекса, ни в Законе России «О недрах». По большому счету регулированием использования подземных водных объектов в стране никто не занимается. Результат: на территории от Ленинградской до Иркутской области прогрессирует процесс истощения водных ресурсов питьевых водоносных горизонтов. Не исключено, что в ближайшие годы доведется вводить жёсткое ограничение забора подземных вод даже для водоснабжения населения.

Данным законопроектом этот пробел устраняется.

Статья 10. Прекращение права пользования водными объектами

6. Частью 1 статьи 10 установлено, что право пользования поверхностными водными объектами прекращается по основаниям и в порядке, которые установлены гражданским законодательством и настоящим Кодексом, а также по основаниям, установленным законодательством России о концессионных соглашениях. Частью 3 этой статьи 10 предусмотрено, что основанием принудительного прекращения права пользования водным объектом по решению суда является, к примеру, использование водного объекта с нарушением законодательства России.

Законопроектом предлагается исключить из части 1 статьи 10 Кодекса положение, согласно которому право пользования поверхностными водными объектами прекращается по основаниям и в порядке, которые установлены гражданским законодательством, а также по основаниям, установленным законодательством России о концессионных соглашениях, и установить в указанной статье исчерпывающий перечень случаев прекращения права пользования водными объектами, в том числе принудительного, установленных частью 3.

Необходимо отметить, что право пользования поверхностными водными объектами не может прекращаться по основаниям и в порядке, установленным законодательством России о концессионных соглашениях хотя бы потому, что Водным кодексом не предусмотрена передача водного объекта в концессию или приобретение права пользования водным объектом на основании концессионного соглашения.

Указанные предложения направлены на защиту прав водопользователей на водопользование, а также на защиту прав граждан на охрану здоровья. Принудительное прекращение права пользования водными объектами в одностороннем порядке без решения суда, разумеется, противоречит нормам части 3 статьи 10 Водного кодекса, однако согласуется с Конституцией России (статьи 2, 9, 36, 42, 55, 58). Оппоненты не обратили внимание на положения законопроекта о том, что споры между любыми участниками водопользования по любым вопросам могут быть разрешены в суде. В связи с этим указанная процедура принудительного прекращения права пользования водными объектами не противоречит «материальному и процессуальному праву».

Статья 11. Предоставление водных объектов в пользование

7. В части 1 статьи 11 предлагается внести изменения о том, что на основании договоров водопользования, водные объекты могут быть переданы для забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных и подземных водных объектов, для использования дна водных объектов, а также для сброса сточных и (или) дренажных вод.

Такие изменения обусловлены необходимостью регулирования отношений, связанных с использованием и охраной подземных водных объектов, дна водных объектов и сброса сточных вод, по правилам водного законодательства.

8. В целях обеспечения государственного регулирования отношений, связанных с забором (изъятием) воды для санитарных, экологических или судоходных попусков (сбросов воды), часть 2 статьи 11 внести дополнение о том, что такие виды водопользования на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование; из этой части исключить пункт 2 в отношении права пользования водными объектами для сброса сточных вод и (или) дренажных вод в связи с дополнением части 1 по этому вопросу.

9. Из части 3 статьи 11, которой предусматривается свободное использование водного объекта для проведения геологического изучения (пункт 9), для разведки и добычи полезных ископаемых, строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек (пункт 15) исключить указанные пункты с целью государственного регулирования отношений, связанных с использованием и охраной водных объектов и защитой их от загрязнения.

В целях предотвращения истощения водных ресурсов и негативного влияния водных объектов на окружающую среду исключить из части 3 настоящей статьи пункт 5 о заборе (изъятии) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов воды). Имеется в виду, что такой вид водопользования предлагается урегулировать частью 2 настоящей статьи.

Статья 12. Договор водопользования

10. Статьей 12 Водного кодекса установлено, что «1. По договору водопользования одна сторона - исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления <…> обязуется предоставить другой стороне - водопользователю водный объект или его часть в пользование за плату. 2. К договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом и не противоречит существу договора водопользования.».

Пунктом 7 статьи 1 законопроекта предлагается новая редакция статьи 12 Кодекса, в которой на основании статьи 154 Гражданского кодекса договор водопользования рассматривается как односторонняя сделка, которая создает обязанности для лица, заинтересованного в осуществлении водопользования. Правительство и Комитет считают, что такой договор противоречит статье 154 Гражданского кодекса России, в соответствии с которой для заключения договора водопользования необходимо выражение согласованной воли двух сторон (двусторонняя сделка).

Авторы законопроекта не могут согласиться с такой оценкой по следующим основаниям.

• Во-первых, договор односторонний также может быть заключен только при выражении двух сторон.
• Во-вторых, нельзя не учитывать также то, что уполномоченное должностное лицо органа государственной власти или органа местного самоуправления не вправе брать на себя обязательства по соблюдению водного режима и качества воды в водном объекте, так как восполнение запасов воды в водном объекте зависит от условий водности, а качество воды в нём – от соблюдения водопользователями и другими природопользователями требований законодательства. Нарушение этих, являющихся основными, условий договора водопользования при увеличении загрязнённости водных объектов может повлечь за собой предъявление водопользователем исков о возмещении ему из федерального бюджета дополнительных затрат на очистку воды…
  
• В-третьих, двухсторонний договор уравнивает стороны договора в правах и обязанностях. По такому договору разногласия сторон могут быть урегулированы только в суде, решение которого может затянуться на годы. В области водопользования, являющейся по существу областью жизнеобеспечения, такие договорные отношения могут нанести непоправимый вред здоровью сотням тысяч граждан. При этом необходимо учесть, что оспаривание условий гражданско-правового договора согласно главе 9 ГК РФ допускается только по требованию сторон сделки. То есть, население, проживающее на соответствующей территории, вынуждено будет безмолвствовать даже в том случае, если водопользователь будет уничтожать водный объект.

Вывод очевиден: соглашение органа государственной власти или органа местного самоуправления с водопользователем на пользование водным объектом может быть справедливым только в форме односторонней сделки.

Статья 17. Изменение и расторжение договора водопользования

11. Статьей 17 Водного кодекса установлено, что изменение и расторжение договора водопользования осуществляются в соответствии с гражданским законодательством. В целях устранения внутренних противоречий в связи с предлагаемыми изменениями порядка принудительного прекращения водопользования и дополнениями Водного кодекса положениями об изменении лимитов забора воды и сброса сточных вод содержание статьи необходимо дополнить нормой «если иное не установлено настоящим Кодексом».

Статья 19. Передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу

12. В части 1 статьи 19 Водного кодекса закреплено право водопользователя на передачу своих прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу, за исключением прав и обязанностей по договору водопользования в части забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

С такими установлениями нельзя согласиться по следующим основаниям.

• Передача водопользователем своих прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу нарушает права других лиц и неопределенного круга лиц, проживающих на соответствующей территории, а также может повлечь за собой монополизацию и криминализацию в сфере водопользования. Такие деяния противоречат положениям Конституции России (статьи 9, 34, 36). Авторы законопроекта считают возможным наделить правом передачи своих прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу только тех водопользователей, которые имеют право на переуступку прав пользования участком недр в соответствии с Законом России «О недрах».
• В этой статье предлагается ограничить оборот прав пользования водными объектами в порядке запрещения передачи прав пользования водным объектом в залог, внесение их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не допускается настоящим Кодексом, другими федеральными законами.
  

Статья 20. Плата за пользование водным объектом

14. Законопроектом предлагается признать утратившей силу статью 20 Водного кодекса, поскольку ею не урегулированы экономические отношения в области использования, восстановления и охраны водных объектов. Одновременно дополнить Водный кодекс главой 61 об экономическом регулировании отношений в области использования, восстановления и охраны водных объектов, в которой установить основные принципы экономического регулирования отношений в области использования, восстановления и охраны водных объектов; объекты платы; принципы установления ставок платы за пользование водными объектами; порядок финансирования бассейновых (федеральных) целевых программ и мероприятий по восстановлению и охране водных объектов; порядок определения приоритетов при финансировании программ и мероприятий по восстановлению и охране водных объектов.

Статья 21. Предоставление водного объекта в пользование на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование

15. Законопроектом предлагается радиационно загрязнённые водные объекты включить в перечень водных объектов, предоставление которых в пользование осуществляется на основании решения Правительства России, для их реабилитации (часть 1 статьи 21).

Статья 22. Содержание решения о предоставлении водного объекта в пользование

16. Часть 3 из текста статьи 22 предлагается исключить в связи с предложением о предоставлении водного объекта в целях сброса сточных вод и (или) дренажных вод на основании договора водопользования.

Новая статья 22-1. Отказ в предоставлении водного объекта в пользование

17. Водный кодекс предлагается дополнить статьей 22-1 об отказе в предоставлении водного объекта в пользование, в которой предусматривается перечень случаев такого отказа, а также перечень случаев запрета принятия решения о заключении договора водопользования и решения о предоставлении водного объекта в пользование.

Такие нормы направлены на предотвращение загрязнения водных объектов и истощения водных ресурсов и устранения условий для чиновничьего произвола.

Статья 24. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений

18. Законопроектом предлагается отнести к полномочиям органов государственной власти России в области водных отношений разработку, утверждение и реализацию бассейновых (федеральных) целевых программ восстановления и охраны водных объектов и внесение изменений в эти программы в контексте соблюдения и защиты прав граждан на доступ к воде и охрану их здоровья.

Статья 26. Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации

19. В соответствии со статьей 26 (пункт 1 части 1) Водного кодекса Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Федерации полномочия по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Федерации, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев предоставления водных объектов для нужд обороны страны и безопасности государства.

Законопроектом предлагается признать утратившими силу положения пункта 1 части 1 статьи 26. Этим пунктом ликвидируется единая бассейновая система управления использованием и охраной водных объектов, действительно способная обеспечить целостность охраны водных объектов и водопользования в стране.

Реализация положений пункта 1 части 1 статьи 26 в условиях критического состояния водных объектов не может не привести к утере контроля органов государственной власти за состоянием использования и охраны водных объектов, снижению возможностей этих органов власти в реализации мер и мероприятий по предотвращению дальнейшего загрязнения водных объектов и истощения водных ресурсов, деградации источников водоснабжения, обострению демографической ситуации в стране, ограничению размещения производственных объектов и развития экономики.

Статья 28. Бассейновые округа

20. Водный кодекс (статья 28) объявляет бассейновые округа состоящие из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей, основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов, а также устанавливает перечень таких округов. Положения этой статьи не согласуются, прежде всего, с общепризнанным подходом регулирования водных отношений в границах речного бассейна и с другими федеральными законами.

Коллеги, судите сами, этой статьей бассейн Волги разделяется на 4 так называемые «бассейновые округа», бассейн Оби – на 3 округа и т.д.

Кроме этого, Кодекс данной статьей предопределяет структуру территориальных органов в области управления водными объектами и в связи с этим вторгается в полномочия Правительства России, установленные Федеральным Конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».

Новая статья 33-1. Бассейновые федеральные целевые программы восстановления и охраны водных объектов

21. Законопроектом предусматривается дополнение Водного кодекса статьей 33-1 «Бассейновые (федеральные) целевые программы восстановления и охраны водных объектов». Предусматривается, что эти программы должны содержать комплекс мероприятий, направленных на восстановление и охрану водных объектов, предупреждение и ликвидацию негативного воздействия вод на окружающую среду в пределах территории речного бассейна.

В данной статье предлагается установить порядок разработки, согласования, утверждения таких программ и порядок взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления с федеральными органами исполнительной власти в части реализации указанных программ.

Необходимость такого дополнения предопределена установлениями Конституции России (статьи 9, 41, 58) о защите прав граждан на доступ к воде и охране здоровья, об обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Считаем, что только такая прозрачная программа может исключить нецелевое использование средств на её реализацию и реальное улучшение состояния водных объектов.

Статья 35. Разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах

22. Признавая ключевую роль нормированию в области использования и охраны водных объектов для обеспечения безопасного водопользования, авторы законопроекта считают, что отношения в этой области должны быть урегулированы в должной мере, включая определение списка нормативов, определение порядка разработки, рассмотрения и утверждения всей гаммы нормативов, исполнение которых должно привести к улучшению состояния водных объектов и их восстановление. Статья 35 Водного кодекса этим требованиям не отвечает. Она не содержит даже перечня нормативов. Предлагается статью 35 Водного кодекса признать утратившей силу.

Целевые показатели качества воды в водных объектах, к сожалению, не имеют отношения к нормированию. Такие показатели могут предусматриваться только конкретной программой восстановления и охраны водных объектов или Бассейновой Схемой комплексного использования, восстановления и охраны водных объектов.

Новая статья 35-1 . Государственное нормирование в области использования и охраны водных объектов

23. Водный кодекс предлагается дополнить статьей 35-1 о государственном нормировании в области использования и охраны водных объектов. В этой статье определить цели государственного нормирования, перечень нормативов в области использования и охраны водных объектов, а также порядок их установления.

Статья 39. Права и обязанности собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов

24. В целях реализации установления статьи 9 Конституции России о том, что «Земля и другие природные ресурсы и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории», предлагается дополнить статью 39 Водного кодекса пунктом 11 о том, что собственники водных объектов, водопользователи обязаны не допускать нарушения прав граждан на свободный и бесплатный доступ к водным объектам, за исключением случаев, если такое использование водных объектов или их частей запрещено федеральными законами.

Статья 44. Использование водных объектов для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод

25. Требования к охране водных объектов при их использовании для сброса сточных вод, предусмотренные статьей 44 Водного кодекса, нельзя признать удовлетворительными по следующим основаниям.

• Во-первых, в части 1 содержится лишь ссылка на то, что использование водных объектов для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод осуществляется с соблюдением требований, предусмотренных настоящим Кодексом и законодательством в области охраны окружающей среды.
• Во-вторых, в ней не предусмотрено особое требование к сбросу сточных и (или) дренажных вод в водные объекты, состоящее в том, что сброс таких вод может осуществляться только в случае невозможности их повторного использования.
• В-третьих, в статье не предусмотрены требования к качеству сточных и дренажных вод, сброс которых допускается, а также установления случаев использования водных объектов для сброса сточных вод, если их качество не соответствует установленным нормативам.
• В-четвертых, статьей допущен пробел в отношении сточных и дренажных вод, которые содержат опасные вещества, характеризующиеся токсичностью, стойкостью и склонностью к биологической аккумуляции.
• В-пятых, в статье не установлен запрет на сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водоносные горизонты, содержащие пригодные для питьевых нужд воды, а также водоносные горизонты, сброс в которые может оказать негативное влияние на состояние смежных водоносных горизонтов, водоемов и водотоков.
• В-шестых, в статье не установлен запрет на сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, расположенные в границах мест обитания видов животных и растений, занесённых в Красную книгу России и красные книги субъектов Федерации, а также в границах мест рекреации и массового отдыха населения.

Законопроектом предлагается устранить перечисленные недостатки статьи 44, статьи определяющей усилия всех участников водных отношений по охране водных объектов.

Статья 52. Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых

26. Законопроектом предлагается дополнить статью 52 Водного кодекса частью 3, в которой установить возможность добычи песка, гравия и других общераспространенных полезных ископаемых со дна водных объектов, в том числе внутренних морских вод и территориального моря России, при положительном заключении государственной экологической экспертизы на проект разработки месторождений таких полезных ископаемых. Такое ограничение использования водных объектов в указанных целях предлагается для предотвращения деградации водных объектов (например, река Ока), разрушения гидротехнических сооружений и обрушения берегов.

Статья 55. Основные требования к охране водных объектов

27. В водном кодексе (часть 1 статьи 55) предусмотрена никого не обязывающая норма о том, что собственники водных объектов осуществляют мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений.

В соответствии с установлениями Конституции России (статьи 2, 9, 42, 58) законопроектом предлагается установить обязанность собственников водных объектов своевременно принимать меры по предотвращению загрязнения и засорения водных объектов, истощения водных ресурсов и осуществлять мероприятия по восстановлению и охране водных объектов.

Статья 56. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения

28. Содержание частей 2, 4 и 5 статьи 56 Водного кодекса нельзя признать приемлемыми по следующим основаниям.

Частью 2 предусмотрено необоснованное ограничение использования водных объектов для проведения работ, в соответствии с которым «Проведение на водном объекте работ, в результате которых образуются твёрдые взвешенные частицы, допускается только в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.». Такое ограничение влечёт за собой запрещение производства дноуглубительных, горных и иных работ.
Предлагается часть 2 указанной статьи считать утерявшей силу.

Частью 4 данной статьи предусмотрено, что «Содержание радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений в водных объектах не должно превышать соответственно предельно допустимые уровни естественного радиационного фона, характерные для отдельных водных объектов, и иные установленные в соответствии с законодательством России нормативы. Содержание этой части сложно комментировать хотя бы потому, что содержание радиоактивных веществ в водных объектах и предельно допустимые уровни естественного радиационного фона (чего?) сложно увязать. Кроме этого, нельзя понять о каких «иных нормативах» идёт речь, когда говорится о содержании радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений в водных объектах. Не считая путаницы в наименовании вредных веществ, за пределами правового регулирования оказались микроорганизмы.

Содержание части 4 данной статьи предлагается изложить в редакции:
«4.Содержание радиоактивных веществ, агрохимикатов, других вредных веществ и микроорганизмов в водных объектах не должно превышать количества, установленного нормативами качества соответствующих водных объектов.».

Частью 5 установлен запрет на захоронение в водных объектах ядерных материалов, радиоактивных веществ. Такая норма не учитывает необходимость запрета захоронения не только ядерных материалов и радиоактивных веществ, но и агрохимикатов и других загрязняющих веществ, а также отходов производства и потребления.

Новая редакция этой части имеется в законопроекте.

Новая статья 56-1. Охрана водных объектов от истощения водных ресурсов

29. В целях предотвращения истощения водных ресурсов предлагается Водный кодекс дополнить статьей 56-1, в которой:

• установить запрет на изъятие воды из водного объекта или его части в объёмах, превышающих их водные ресурсы;
• обязать уполномоченный федеральный орган исполнительной власти безотлагательно осуществлять пересмотр лимитов водопользования и принять все возможные меры для предотвращения истощения водных ресурсов поверхностных и подземных водных объектов при обнаружении установленных признаков истощения водных ресурсов;
• установить запрет на предоставление водных объектов или их части в пользование для забора воды в случае отсутствия резерва водных ресурсов в них, если иное не установлено настоящим Кодексом;
• установить запрет на организованный забор воды из водотоков (рек и ручьёв), минимальный годовой расход воды в которых составляет менее 1 кубического метра в секунду, если иное не установлено настоящей статьёй. Считать допустимым осуществление забора воды из таких водотоков только для тушения пожара, а также в целях водоснабжения питьевого назначения в случае отсутствия других источников водоснабжения.

Статья 59. Охрана подземных водных объектов

30. Содержание частей 2 и 5 статьи 59 нуждаются в дополнении, а часть 3 не может быть предметом водных отношений.

Употребление понятия «водосборные площади подземных водных объектов» в приложении к запрету размещения мест захоронений отходов производства и потребления, кладбищ, скотомогильников нельзя признать правомерным. Во-первых, следует иметь в виду, что границы водосборных площадей подземных водных объектов, как правило, совпадают с поверхностными, а это значит, что данной нормой вводится запрет на размещение указанных объектов в пределах суши. Тогда возникает вопрос: «Где же размещать места захоронений отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники?». Во-вторых, почему такой запрет предусматривается только в случае, если указанные объекты уже оказывают «воздействие на состояние подземных вод»?.

Часть 3 данной статьи содержит декларацию о том, что «Использование сточных вод для орошения и удобрения земель может осуществляться в соответствии с санитарным законодательством.». В связи с тем, что сточные воды как таковые, являются предметом гражданского права, данную часть статьи 59 предлагается признать утратившей силу.

В части 5 предусмотрены требования к охране поверхностных водных объектов и других объектов окружающей среды. При этом не учитывается, что водозаборные сооружения, связанные с использованием подземных водных объектов, могут оказывать негативное влияние также на состояние используемых и смежных водоносных горизонтов, поверхностных водных объектов и других компонентов окружающей среды.

Законопроектом предусматривается устранение указанных недостатков статьи 59 ВК.

Статья 60. Охрана водных объектов при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственной системы

31. Водным кодексом (часть 4 статьи 60) вводится запрет на проектирование прямоточных систем технического водоснабжения. Такую норму нельзя признать приемлемой. Её реализация может привести к ограничению строительства и реконструкции объектов энергетики и др. объектов.
Поэтому законопроектом предусматривается возможность проектирования и строительства прямоточных систем водоснабжения хозяйственного назначения только в исключительных случаях при положительном заключении государственной экологической экспертизы.

Статья 65. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы

32. Водным кодексом (статья 65) определено назначение водоохранных зон, установлены фиксированная ширина водоохранных зон, прибрежных защитных полос и места, от которых должна измеряться ширина указанных зон и полос, режим природопользования в водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах

В новой редакции Водного кодекса ширина водоохранных зон сокращена в 2-10 раз по отношению к ранее принятым актам и на их территории допускается любая хозяйственная и иная деятельность. В тоже время частью 15 данной статьи вводится запрет движения и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

В законопроекте содержание статьи 65 воспроизводит основные положения Постановления Правительства России от 23 ноября 1996 г. № 1404 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах».

В законопроекте текст этой статьи в сравнении с Постановлением Правительства дополнен понятием «проект водоохранной зоны водного объекта» и описанием содержания такого проекта. По оценке учёных и специалистов данное Постановление Правительства в должной мере отвечает требованиям охраны водных объектов от загрязнения поверхностных водных объектов и истощения их водных ресурсов.

Статья 67. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций на водных объектах, предотвращение негативного воздействия вод и ликвидация его последствий

33. Частью 3 статьи 67 Водного кодекса предусмотрено, что границы территорий, подверженных затоплению и подтоплению, и режим осуществления хозяйственной и иной деятельности на этих территориях устанавливаются в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Такую норму нельзя считать приемлемой, так как затоплению и подтоплению подвергаются, главным образом, земли других категорий. Поэтому границы территорий, подвергаемых затоплению и подтоплению, и их правовой режим должны устанавливаться водным законодательством.

В этой статье не предусмотрен ещё и правовой режим территорий, подвергаемых затоплению и подтоплению, в результате которых водные объекты подвергаются дополнительному загрязнению и засорению, а гражданам и государству ежегодно наносится экономический ущерб в десятки миллиардов рублей.

Настоящим законопроектом (пункт 1) предлагается установить порядок определения границ территорий, подверженных затоплению и подтоплению, исчерпывающий перечень запрещённых видов деятельности на этих территориях, порядок размещения временных стоянок транспортных средств и механизмов, временных зданий и сооружений, а также хранение стогов сена, соломы, другой растительности и заготовок сельскохозяйственной продукции на этих территориях, а также условия хозяйственной и иной деятельности на защищённых от затопления и подтопления территориях.

Новая Глава 6-1. Экономическое регулирование отношений в области использования, восстановления и охраны водных объектов

34. В целях устранения пробелов в сфере экономического регулирования отношений в области использования, восстановления и охраны водных объектов законопроектом предусматривается внесение дополнения в Водный кодекс в форме отдельной главы 6-1. В этой главе предлагается установить принципы платности в этой области; определить объекты платы и принципы установления ставок платы, требования к порядку финансирования бассейновых (федеральных) целевых программ и мероприятий по восстановлению и охране водных объектов, установить порядок определения приоритетов по финансированию программ и мероприятий по восстановлению и охране водных объектов, а также принципы экономического стимулирования рационального использования, восстановления и охраны водных объектов.

Содержание этой главы нацелено на поступательный перевод управления речными бассейнами на самофинансирование, реализацию эффективных программ и мероприятий по восстановлению и охране водных объектов от загрязнения и истощения водных ресурсов. Необходимость реализации бассейновых (федеральных) целевых программ и мероприятий по восстановлению и охране водных объектов предопределена установлениями Конституции России.

На эту тему имеются разные взгляды, включая заявления о том, что экономические отношения в области использования, восстановления и охраны водных объектов не могут быть предметом водного законодательства. Однако, по нашему мнению, следует считаться с тем, что в наших руках находится Кодекс, жизнь и здоровье миллионов граждан. Игры здесь неуместны.

Статья 2. Федеральный закон «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации»

35. Предлагается внести в Федеральный закон «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» следующие изменение: признать утратившей силу статью 7, в которой предусмотрен порядок разграничения прав собственности на водные объекты между Российской Федерацией, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. Имеется в виду, что эти проблемы должны быть урегулированы только в базовых законах (Водный кодекс, Гражданский кодекс);

36. Федеральный закон «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» рекомендуется дополнить статьей 7-1 о принципах государственного управления использованием и охраной водных объектов, находящихся в федеральной собственности, в условиях отсутствия утвержденных схем комплексного использования и охраны водных объектов. Нельзя не учитывать, что в связи с отсутствием утвержденных схем комплексного использования и охраны водных объектов, а также нормативов, указанных в предлагаемой статье 35-1 Водного кодекса, все управленческие решения в данной области можно считать неправомерными. Предлагаемую статью мы рассматриваем как временную правовую отдушину для принятия соответствующих решений в области управления использованием и охраной водных объектов.

Гражданский и Земельный кодексы (ст. 3-5)

37. В Федеральном законе «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» в нарушение положений статьи 8 Водного кодекса проведена замена слов «пруд, обводнённый карьер» на слова «водный объект» в Гражданском и Земельном кодексах России по вопросам собственности и наследования прав собственности. В результате такой замены слов в собственности физического лица или юридического лица могут оказаться не только пруды и обводнённые карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащих им на праве собственности, но и озёра, болота, ручьи и другие естественные водные объекты.

Законопроектом предусматривается приведение указанных положений Гражданского и Земельного кодексов в соответствие со статьей 8 Водного кодекса.

38. Земли водоохранных зон поверхностных водных объектов статьей 4 законопроекта предлагается отнести к землям природоохранного назначения (статья 97 Земельного кодекса России).

Градостроительный кодекс (ст. 6)

39. Использование и охрана водных объектов статьей 6 законопроекта отнесены к схемам территориального планирования России в данной области (статья 10 Градостроительного Кодекса России), так как без воды немыслимо существование и развитие территорий.

40. В части 6 статьи 36 слова «земель водного фонда, покрытых поверхностными водами,» предлагается исключить. Имеется в виду, что для земель водного фонда, покрытых водами, Градостроительные регламенты должны устанавливаться.

Закон РФ «О недрах» (ст. 7)

41. При подготовке настоящего законопроекта к внесению группа авторов сочла целесообразным учесть замечание Правительства России, приведённое в заключении на первую редакцию законопроекта от 28 июня 2007 г., о том, что в отношении подземных вод сферы действия между законодательством о недрах и водным законодательством не разграничены.

Настоящим законопроектом предлагается разграничить сферы действия между законодательством о недрах и водным законодательством на принципах, изложенных в главе 26 Налогового кодекса России, в соответствии с которыми только «подземные воды, содержащие полезные ископаемые (промышленные воды) и (или) природные лечебные ресурсы (минеральные воды), а также термальные воды» признаны видами добытых полезных ископаемых и объектом налогообложения. Следовательно, отношения в сфере использования и охраны подземных вод должны регулироваться законодательством о недрах только в отношении подземных вод, содержащих полезные ископаемые и (или) природные лечебные ресурсы либо тепловую энергию. Отношения, связанные с использованием и охраной пресных подземных вод, должны регулироваться по правилам водного законодательства.

Предложения по решению данной проблемы изложены в статье 7 законопроекта.


Разрабатывая настоящий законопроект, мы ставили перед собой задачу внести минимальное количество изменений в Водный кодекс и смежные отрасли законодательства с тем, чтобы деятельность собственников водных объектов, водопользователей, собственников и пользователей земельных участков, расположенных в водоохранных зонах, была направлена на общее благо, на защиту прав граждан и охрану их здоровья. Полагаем, что нам это удалось сделать.

Мы отдаем себе отчёт в том, что нам ещё не удалось урегулировать водные отношения в той мере, в какой это необходимо для единообразного понимания и правоприменения водного законодательства. Для решения такой задачи требуется, по крайней мере, взаимопонимание и согласие между ветвями власти и партиями, представленными в Государственной Думе.

Из данного анализа законопроекта можно сделать вывод о том, что предлагаемые законопроектом изменения в полной мере соответствуют положениям Конституции России (статьи 2, 9, 36, 42, 55, 58, 67, 72), традициям российского законодательства, а также правилам и практике использования и охраны водных ресурсов в цивилизованных странах.

Принятие данного законопроекта позволит укрепить законодательную базу в области управления использованием, восстановлением и охраной водных объектов и обеспечить рациональное использование, восстановление и охрану водных объектов и водных ресурсов, а также защиту прав граждан на охрану здоровья, благоприятную водную среду, свободный и бесплатный доступ граждан к водным объектам.

Уважаемые коллеги! От имени группы депутатов Государственной Думы прошу Вас поддержать данный законопроект и принять его в первом чтении.

С содокладом от Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии выступил Александр Ищенко и рекомендовал отклонить рассматриваемый законопроект.

Вопросы докладчикам задали Геннадий Кулик, Максим Рохмистров, Юрий Медведев, Николай Коломейцев, Нина Останина, Николай Рябов, Анатолий Локоть, Владимир Федоткин, Алексей Корниенко, Владислав Юрчик. Свое мнение высказали Владимир Федоткин, Максим Рохмистров, Юрий Медведев.

С заключительным словом выступил докладчик - Владимир Кашин.

В итоге проект отклонён, "за" проголосовал только 131 депутат – члены фракций КПРФ, Справедливой России и ЛДПР. Остальные воздержались от голосования.